γράφει ο Νίκος Σουλιώτης
κοινωνιολόγος – ερευνητής ΕΚΚΕ

Η δημοσιονομική κρίση στην Ελλάδα σηματοδοτήθηκε από τη δημιουργία νέων θεσμών στους δήμους και στις περιφέρειες. Το σχέδιο «Καλλικράτης» εισήγαγε το θεσμό του Συνηγόρου του Πολίτη και της Επιχείρησης στις περιφέρειες και στους δήμους, και τα Συμβούλια Ένταξης των Μεταναστών στους δήμους. Επί θητείας του Γιώργου Καμίνη στο Δήμο Αθηναίων δημιουργήθηκε η πλατφόρμα «Συν Αθηνά» με σκοπό τη στήριξη ομάδων πολιτών της Αθήνας, κυρίως μέσα από την ενίσχυση της ορατότητας της δράσης τους. Πρόσφατα το Ίδρυμα Ωνάση ανέθεσε σε ερευνητική ομάδα από το Πολυτεχνείο της Ζυρίχης την υλοποίηση του ερευνητικού προγράμματος «Reactivate Athens». Το πρόγραμμα στηρίζεται στη συμβολή των πολιτών στη συλλογή καινοτόμων ιδεών πολεοδομικού σχεδιασμού για το κέντρο της Αθήνας. Βάσει των παραπάνω θα μπορούσε να συμπεράνει κανείς ότι, έστω και δειλά, ένας νέος άνεμος πνέει στις αστικές πολιτικές της Αθήνας, φέρνοντας μαζί του τη συμμετοχική διεύρυνση. Είναι όμως αλήθεια;

Η αποτίμηση των πρόσφατων μεταρρυθμίσεων και πρωτοβουλιών πρέπει να λάβει υπόψη τα μακροχρόνια χαρακτηριστικά των αστικών πολιτικών στην Ελλάδα και ειδικά στην Αθήνα. Ήδη από τις δεκαετίες 1950 και 1960 οι αστικές πολιτικές στην Ελλάδα χαρακτηρίζονταν από συγκεντρωτισμό, πελατειακές σχέσεις και χαμηλή κρατική ικανότητα, με τα στοιχεία αυτά να συνδέονται στενά μεταξύ τους.¹ Η λήψη των μειζόνων αποφάσεων όσον αφορά την Αθήνα ήταν (και παραμένει έως σήμερα) στα χέρια του κεντρικού κράτους, καθώς δεν υφίσταται μητροπολιτική διοίκηση και ο Δήμος Αθηναίων περιορίζεται σε δευτερεύοντα ρόλο. Οι πελατειακές σχέσεις ανάμεσα σε πολιτικό προσωπικό, διοίκηση και πολίτες αναπτύχθηκαν ακριβώς στη βάση του συγκεντρωτισμού. Τα πολιτικά κόμματα χρησιμοποίησαν τη διαπραγμάτευση με τους πολίτες αναφορικά με την εφαρμογή της πολεοδομικής νομοθεσίας για την αναπαραγωγή των θέσεων εξουσίας. Συγκεντρωτισμός και πελατειακές σχέσεις οδήγησαν σε χαμηλή κρατική ικανότητα, καθώς απέτρεψαν τη συσσώρευση δεξιοτήτων στη δημόσια διοίκηση και περιθωριοποίησαν μεταγενέστερους ειδικούς θεσμούς, όπως ο ΟΡΣΑ και ο ΟΡΣΘ.

Το παρελθόν έριξε βαριά τη σκιά του στις πιο πρόσφατες εξελίξεις. Όταν εισήχθησαν στην Ελλάδα, εν πολλοίς μέσω των μηχανισμών της ΕΕ, θεσμοί των σύγχρονων μοντέλων «διακυβέρνησης», αυτοί αναπροσαρμόστηκαν σύμφωνα με τις τοπικές δομές και πρακτικές εξουσίας. Έτσι, εργαλεία όπως οι Συμπράξεις Δημόσιου-Ιδιωτικού Τομέα και οι ημικυβερνητικοί φορείς εφαρμογής πολεοδομικής πολιτικής (όπως η ΕΑΧΑ) δεν χρησιμοποιήθηκαν στην Ελλάδα για να διευρύνουν την πρόσβαση του επιχειρηματικού κόσμου και γενικότερα της κοινωνίας των πολιτών στο σχεδιασμό. Οι ΣΔΙΤ χρησιμοποιήθηκαν ως εργαλείο κατασκευής και εκμετάλλευσης υποδομών από τον ιδιωτικό τομέα. Οι ημικυβερνητικοί φορείς αποτέλεσαν ένα είδος outsourcing της υλοποίησης έργων, το οποίο αποσκοπούσε στο να παρακαμφθεί η δημόσια διοίκηση με τις περιπλεγμένες αρμοδιότητες και τη χαμηλή ικανότητα.

Οι πιο πρόσφατες μεταρρυθμίσεις και πρωτοβουλίες συνεχίζουν στη λογική της εισαγωγής εργαλείων σύγχρονης διακυβέρνησης των προηγούμενων ετών, οι οποίες όμως αποκτούν νέα σημασία στο πλαίσιο της κρίσης. Οι θεσμοί τους οποίους εισήγαγε ο «Καλλικράτης» αποτελούν, σύμφωνα με τις διακηρύξεις του ίδιου του νόμου, ακόμη ένα βήμα προς την προσαρμογή του ελληνικού συστήματος διοίκησης στην «πολυεπίπεδη» διακυβέρνηση της ΕΕ. Η δημιουργία του «Συν Αθηνά» προέρχεται από μια δημοτική αρχή που ο επικεφαλής της αναδείχθηκε επίσης μέσα από έναν χαρακτηριστικό θεσμό των σύγχρονων μορφών διακυβέρνησης, το Συνήγορο του Πολίτη. Το «Reactivate Athens» έχει πιο συγκυριακό χαρακτήρα και σχετίζεται με την είσοδο στον αστικό σχεδιασμού ενός ιδιωτικού μη κερδοσκοπικού ιδρύματος σε συνθήκες κατάρρευσης των κρατικών πολιτικών.

Η κριτική που έχει ασκηθεί διεθνώς σε τέτοιου είδους θεσμούς διακυβέρνησης επικεντρώνεται στον ελιτίστικο και απολίτικο χαρακτήρα τους.² Έχει υποστηριχθεί ότι ευνοούν τη συμμετοχή των οικονομικά ισχυρών και των ειδημόνων στη δημιουργία πολιτικής, ενώ ταυτόχρονα προσδίδουν στα διάφορα ζητήματα έναν «τεχνικό» χαρακτήρα και τα αποσυνδέουν από την πολιτική αντιπαράθεση. Ταυτόχρονα, μπορεί να προσθέσει κανείς, εφόσον συχνά στηρίζονται στη συμμετοχή οργανώσεων και όχι ατόμων στις πολιτικές διαδικασίες, δημιουργούν μια διπλή διαμεσολάβηση ανάμεσα στον πολίτη και στην παραγωγή πολιτικής. Επιπλέον, πρόκειται κυρίως για συμβουλευτικούς θεσμούς, των οποίων οι αποφάσεις δεν έχουν δεσμευτική ισχύ.

Η γενική αυτή κριτική βρίσκει εφαρμογή και στην Ελλάδα, αν και όχι εξολοκλήρου, διότι, όπως είδαμε, οι θεσμοί της σύγχρονης διακυβέρνησης δεν διεύρυναν την πρόσβαση στο σχεδιασμό ούτε για τις οικονομικές και κοινωνικές ελίτ (οι οποίες συνέχισαν ασφαλώς να επηρεάζουν τις πολιτικές με τον παραδοσιακό παρασκηνιακό τρόπο). Το σημαντικότερο, μάλλον, ζήτημα για την Ελλάδα σήμερα είναι η σχέση των νέων θεσμών διακυβέρνησης με τις παραδοσιακές διαδικασίες πολιτικής αντιπροσώπευσης. Έτσι, όσον αφορά για παράδειγμα τους μετανάστες, η συμμετοχή των οργανώσεών τους σε ένα συμβουλευτικό όργανο σε επίπεδο Δήμου είναι ένας ευπρόσδεκτος τρόπος ενδυνάμωσης. Δεν είναι όμως σε κραυγαλέα αντίθεση με την (πιθανολογούμενη) ακύρωση του δικαιώματος ψήφου των μεταναστών στις δημοτικές εκλογές και την άρνηση απόδοσης ιθαγένειας στους μετανάστες δεύτερης γενιάς; Σε ένα γενικότερο επίπεδο, ποςιο είναι το νόημα της διεύρυνσης της συμμετοχής στις δημοτικές πολιτικές διαδικασίες, όταν ο ίδιος ο Δήμος Αθηναίων έχει πολύ περιορισμένα περιθώρια άσκησης πολιτικής; Οι περιορισμένες αρμοδιότητες, σε συνδυασμό με την κατάρρευση των δεσμών (πελατειακών και ιδεολογικών) των κομμάτων με τους πολίτες, έχει οδηγήσει σε κενό εκπροσώπησης και στην αδυναμία των πολιτών να αναγνωρίσουν τα συμφέροντα και τις πεποιθήσεις τους στην αστική πολιτική. Οι πολυάριθμες «από τα κάτω» πρωτοβουλίες διαχείρισης χώρων και αλληλέγγυων πρακτικών αναπτύχθηκαν σε αυτό το κενό, κάτι που ισχύει κατ’ αναλογία και για την εμπλοκή του Ιδρύματος Ωνάση στο σχεδιασμό για την Αθήνα.

Συνολικά, οι νέοι θεσμοί και πρωτοβουλίες δύσκολα θα μπορέσουν να συμβάλουν στην αποκατάσταση των σχέσεων των πολιτών με τις δημοτικές και περιφερειακές αρχές, διότι δεν απαντούν στα βασικά αίτια που προκαλούν την κρίση πολιτικής αντιπροσώπευσης. Στις ομάδες πολιτών που αναπτύσσουν κινηματική δράση συχνά καλλιεργείται η πεποίθηση ότι η απάντηση βρίσκεται αποκλειστικά στην ανάπτυξη αμεσοδημοκρατικών διαδικασιών. Δυστυχώς, όμως, ούτε αυτή η ιδέα είναι ρεαλιστική: ακόμη και αν υπήρχε ευρύτατη συναίνεση για τη γενίκευσή τους, η κλίμακα και η πολυπλοκότητα των αστικών διαδικασιών ξεπερνούν τις διαχειριστικές τους δυνατότητες. Η διέξοδος μάλλον βρίσκεται, κατά πρώτον, σε μια αναζωογόνηση των παραδοσιακών διαδικασιών αντιπροσώπευσης για την αποκατάσταση των σχέσεων των αιρετών με τους πολίτες. Προϋπόθεση για αυτό είναι να επανέλθουν στους δημοκρατικά ελεγχόμενους εθνικούς και τοπικούς θεσμούς οι αρμοδιότητες δημόσιας πολιτικής που έχουν μεταφερθεί στο υπερεθνικό επίπεδο, στο πλαίσιο των προγραμμάτων διάσωσης της ελληνικής οικονομίας, καθώς και να εκχωρηθούν πραγματικές σχεδιαστικές αρμοδιότητες στους δήμους. Κατά δεύτερον, η συμμετοχή των πολιτών πρέπει να περάσει μέσα από την αποκέντρωση επιλεγμένων ζητημάτων χάραξης και άσκησης πολιτικής σε αμεσοδημοκρατικές διαδικασίες (για παράδειγμα χρησιμοποιώντας μοντέλα συμμετοχικού προϋπολογισμού), οι οποίες όμως θα έχουν να διαχειριστούν αποφασιστικά συγκεκριμένους πόρους και δεν θα περιορίζονται στην παροχή μιας άνευρης συμβουλευτικής προς τις αρχές.

Σημειώσεις

1. Το επιχείρημα αυτό αναπτύσσεται περισσότερο στο N. Souliotis κ.ά., «Mega-projects, neoliberalization and state capacities…».
2. Βλ. για παράδειγμα E. Swyngedouw κ.ά., «“The World in a Grain of Sand…», και B. Jouve, «From Government to Urban Governance…», σελ. 290-292.

Βιβλιογραφία

Jouve Β., «From Government to Urban Governance in Western Europe: A Critical Analysis», Public Administration and Development, 25 (4): 285-294, 2005.

Souliotis N., Sayas J., Maloutas Th., «Mega-projects, neoliberalization and state capacities: assessing the medium-term impact of the 2004 Olympic Games on Athenian urban policies», Environment and Planning C, υπό δημοσίευση.

Swyngedouw E., Moulaert F., Rodriguez A., «“The World in a Grain of Sand:” Large-Scale Urban Development Projects and Dynamics of “Glocal” Transformations», στο F. Moulaert, A. Rodriguez, E. Swyngedouw (επιμ.), The Globalized City: Economic Restructuring and Social Polarization in European Cities, Oxford University Press, σελ. 9-28, 2005.

Το άρθρο δημοσιεύθηκε στην Περιοδική Έκδοση “αρχιτέκτονες”, τεύχος 09, Φεβρουάριος 2014